04/12/1974
Décision M. H. B. c/ le Directeur de la Fonction Publique
Tribunal Suprême
Monaco
04 décembre 1974
Sieur H. B.
Abstract
Fonctionnaires et agents publics
Agents publics – Statut des fonctionnaires – Non-application aux agents contractuels.
Discipline – Garanties – Principe du respect des droits de la défense – Application même sans texte.
Discipline – Sanctions – Indépendance des sanctions disciplinaires et des sanctions pénales.
Suspension – Caractère de sanction disciplinaire (non).
Le Tribunal Suprême
Siégeant et délibérant en section administrative ;
Vu la requête en date du 12 avril 1974, présentée par le sieur B. et tendant à ce qu’il plaise au Tribunal Suprême :
annuler, pour excès de pouvoirs la décision en date du 13 février 1974, par laquelle le Directeur de la Fonction Publique a mis fin à compter du même jour à l’engagement du requérant en qualité de professeur de lettres au Collège d’Enseignement secondaire et technique de Monte-Carlo,
condamner le Gouvernement Princier aux dépens ;
Ce faire, attendu que la décision attaquée qui a le caractère d’une sanction, a été prise en violation, d’une part, du principe de respect des droits de la défense et, d’autre part, des dispositions de l’ ordonnance n° 84 du 11 octobre 1940 , et, notamment, de ses articles 24, 25, 26 et 27 ;
Qu’en effet, d’une part, alors qu’une telle décision doit être motivée et que l’intéressé doit avoir été mis à même de présenter sa défense, en l’espèce, il n’a pas été fait d’instruction, et le dossier n’a pas été communiqué au requérant qui n’a pas eu la possibilité de discuter l’inculpation ;
Que, d’autre part, le requérant, bien que contractuellement lié à l’Administration, avait le droit de bénéficier des garanties prévues au statut des fonctionnaires en ce qu’elles n’étaient pas incompatibles avec sa situation individuelle ; qu’en appliquant au requérant la peine de la suspension avec privation de traitement, prévue par l’ Ordonnance n° 84 du 11 octobre 1949 , l’Administration a, implicitement, consenti à appliquer en l’espèce, les garanties procédurales instituées par cette ordonnance ;
Vu la contre-requête du Ministre d’Etat, en date du 14 juin 1974, tendant au rejet de la requête par les motifs,
que, d’une part, le requérant, ayant été cité le 4 décembre 1973 à comparaître devant le Tribunal correctionnel de Monaco pour répondre d’infractions aux articles 58, 164 et 165 du Code pénal , a été avisé, le même jour, qu’il était suspendu de ses fonctions en raison de cette citation ; qu’à la suite d’une protestation syndicale contre cette suspension, le Directeur de la Fonction Publique a, le 6 décembre 1973, reçu le sieur B., accompagné des représentants du syndicat, et l’a informé que l’Administration tirerait sur le plan administratif les conséquences définitives de son comportement quand la juridiction pénale aurait statué ; qu’ayant comparu à l’audience du 20 décembre 1973, le sieur B. s’est vu déclarer atteint et convaincu du délit d’offense envers la personne du prince et du délit d’outrage à personne chargée d’un service public et a été du premier chef, condamné à la peine d’un an d’emprisonnement avec sursis, ainsi qu’à la peine de deux mille francs d’amende, et du deuxième chef, condamné à la peine de deux mois d’emprisonnement avec sursis ainsi qu’à la peine de mille francs d’amende ; que ces deux jugements de condamnation ont été signifiés à l’intéressé le 29 décembre 1973 ; que c’est seulement par décision en date du 13 février 1974 qu’a été prononcé le licenciement du sieur B. ; qu’il résulte de ces circonstances que le sieur B., à qui l’Administration n’avait pas d’obligation légale de communiquer son dossier, a été mis à même de présenter sa défense et a disposé des délais nécessaires à cette fin ;
Que, d’autre part, l’Administration ne peut, du fait de la suspension qu’elle a prononcée, être regardée comme s’étant placée volontairement dans le cadre des dispositions du Titre V de l’ Ordonnance du 11 octobre 1949 ; qu’en effet, la mesure de suspension a été prise par l’Administration, non pas, sur le fondement de ce texte spécial, mais en vertu du pouvoir général appartenant à tout chef de service d’écarter provisoirement du service l’agent à qui parait pouvoir être imputée une faute disciplinaire ;
Vu la réplique en date du 15 juillet 1974, présentée par le sieur B., tendant aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens et, en outre, par les motifs :
que, d’une part, même en l’absence de règle légale formelle, l’Administration est tenue au respect des principes généraux du droit ; que la décision suspendant l’intéressé de ses fonctions ne lui faisait pas prévoir l’éventualité d’une autre sanction ultérieure ; qu’ayant été frappé de la sanction que constituait cette suspension, l’intéressé ne pouvait être l’objet d’une autre sanction disciplinaire prise sur le fondement d’une condamnation pénale ; que le pouvoir disciplinaire est distinct de la répression pénale ; que la décision de licenciement, venant aggraver la situation de l’agent, était contraire à l’usage et imprévisible, de sorte qu’il n’a pas été permis au sieur B. de présenter utilement sa défense ;
et que, d’autre part, en privant le sieur B. de son traitement entre la date de sa suspension et celle de son licenciement, l’Administration a appliqué une sanction dérogatoire au droit privé et trouvant nécessairement son fondement dans les dispositions de l’ Ordonnance du 11 octobre 1949 ;
Vu la duplique en date du 14 août 1974, présentée par le Ministre d’Etat, tendant aux mêmes fins que la contre-requête par les mêmes moyens et, en outre, par les motifs, que la décision de suspension du 3 décembre 1973 précisait expressément qu’elle intervenait « à la suite de la citation à comparaître devant le Tribunal correctionnel de Monaco, pour répondre d’infraction aux articles 58, 164 et 165 du Code pénal » ; que le requérant, éclairé de surcroît par l’entrevue du 6 décembre 1973 avec le directeur de la Fonction publique, ne pouvait ignorer ni l’imminence, ni les motifs de la sanction à laquelle son comportement délictueux l’exposait ; qu’il était donc à même de faire valoir, en temps utile, ses moyens de défense ; que la suspension n’est pas une mesure disciplinaire ; et, enfin, que le statut des fonctionnaires n’est pas applicable aux agents contractuels ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu l’ Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 , et notamment son article 90 ;
Vu l’ Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l’Organisation et le Fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu l’Ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 30 août 1974, renvoyant la cause et les parties devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative ;
Ouï Monsieur Alfred Potier, Membre du Tribunal Suprême en son rapport ;
Ouï Maîtres Sbarrato et George, en leurs plaidoiries ;
Ouï Monsieur le Procureur Général, en ses conclusions ;
Considérant que le sieur B. qui était employé comme professeur de lettres au Collège d’enseignement secondaire et technique de Monte-Carlo, aux termes d’un engagement annuel et renouvelé pour la dernière fois à compter de la rentrée scolaire 1973-1974, a été licencié par la décision du Ministre d’Etat en date du 13 février 1974, en raison d’un comportement qui avait donné lieu à deux condamnations prononcées le 20 décembre 1973 par le Tribunal correctionnel de Monaco, l’une, pour offense à la personne du Prince, à un an d’emprisonnement avec sursis et 2 000 F d’amende, l’autre, pour outrage à personne chargée d’un service public, à deux mois d’emprisonnement avec sursis et 1 000 F d’amende ;
Considérant, d’une part, que les faits constitutifs des deux délits retenus à la charge du sieur B. ont été commis le 9 novembre 1973 ; qu’en raison de ces faits, le sieur B. a été suspendu de ses fonctions par une décision du Directeur de la Fonction Publique en date du 3 décembre 1973 ; que cette décision indique expressément que la mesure de suspension est prise « à la suite de la citation », délivrée à l’intéressé aux fins de comparution devant le Tribunal correctionnel pour répondre des délits susmentionnés ; qu’il est constant que, consécutivement à une protestation syndicale contre la mesure de suspension, le sieur B., accompagné de représentants du syndicat, a été reçu le 6 décembre 1973 par le Directeur de la Fonction Publique ; qu’il résulte de ces circonstances, ainsi que des condamnations prononcées contre lui le 20 décembre 1973, que le sieur B. qui ne fut licencié qu’à la date du 13 février 1974, a été mis à même de présenter sa défense sur les griefs retenus contre lui ;
Considérant, d’autre part, que la mesure suspendant le sieur B. de ses fonctions, quelqu’effet que l’Administration ait pu lui faire porter sur le traitement de l’intéressé, trouve son fondement, non pas dans l’ article de l’Ordonnance n° 84 du 11 octobre 1949 , constituant le statut des fonctionnaires et agents de l’ordre administratif, mais dans le pouvoir général appartenant à l’autorité hiérarchique, même en l’absence de texte, d’écarter provisoirement du service, en attendant qu’il soit statué sur son cas, l’agent dont le comportement paraît de nature à entraîner une sanction disciplinaire ; qu’en tout état de cause, l’Administration ne pouvait être légalement tenue d’observer envers un agent contractuel, alors même que sa situation relevait du Droit Public, les dispositions de procédure disciplinaire prévues par l’ordonnance précitée dont l’article 1 dispose qu’elle s’applique seulement « aux personnes qui, nommées dans un emploi permanent des cadres de l’Administration… ont été titularisées par Ordonnance Souveraine ou arrêté ministériel » ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le sieur B. n’est pas fondé à soutenir que la mesure prononçant son licenciement aurait été prise sur une procédure irrégulière ;
Considérant, enfin, qu’une mesure de suspension prise dans l’intérêt du service, ne constitue pas une sanction disciplinaire et que les sanctions disciplinaires sont distinctes de la répression pénale qu’il s’ensuit que le sieur B. n’est fondé à invoquer ni la mesure de suspension antérieurement prise à son encontre, ni les condamnations pénales qu’il a encourues pour soutenir que son licenciement serait entaché d’illégalité comme constituant une seconde sanction prononcée en raison des mêmes faits ;
Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la requête ne saurait être accueillie ;
NOTE :
Engagé en qualité d’agent contractuel de l’Etat comme professeur de lettres modernes au Collège d’enseignement secondaire et technique de Monte-Carlo, le Sieur B. avait été successivement suspendu de ses fonctions à la suite d’une citation à comparaître devant le Tribunal correctionnel de Monaco pour offense à la personne du Prince et outrage à personne chargée d’un service public, puis licencié à la suite de la condamnation pénale prononcée à son encontre pour les mêmes faits.
Il déférait au Tribunal Suprême la décision de licenciement pour violation des droits de la défense et méconnaissance de la règle non bis in idem.
Cette affaire a permis au Tribunal Suprême d’apporter sur plusieurs points d’intéressantes précisions au droit de la fonction publique.
Les agents contractuels ne sont pas régis par l’ ordonnance n° 84 du 11 octobre 1949 constituant le statut des fonctionnaires et agents de l’ordre administratif. Cette solution pouvait sembler évidente dès lors que l’article 1er de l’ordonnance déclare expressément que « le présent statut s’applique aux personnes qui nommées dans un emploi permanent des cadres de l’Administration…, ont été titularisées par ordonnance souveraine ou arrêté ministériel ». Le requérant soutenait toutefois que les agents contractuels ont le droit de bénéficier des garanties instituées par l’ ordonnance n° 84 dans la mesure où elles ne sont pas incompatibles avec leur situation individuelle et qu’en tout état de cause l’Administration, du fait qu’elle avait pris à son égard la mesure de suspension prévue à l’article 27 de l’ordonnance, avait implicitement consenti à faire application de celle-ci dans son cas particulier.
Les termes parfaitement explicites de l’article 1er de l’ordonnance interdisaient au Tribunal Suprême d’accepter une telle argumentation : l’ordonnance de 1949 s’applique aux personnes qu’elle vise, et à elles seules ; quant aux agents contractuels, s’ils relèvent certes des règles générales du droit public, ils ne sont pas régis par le statut des fonctionnaires en tant que tel. Ainsi, par exemple, le principe des droits de la défense ne s’applique pas avec les modalités techniques prévues pour la discipline des fonctionnaires par les articles 24 à 27 de l’ordonnance de 1949, telle la consultation du conseil de discipline. Ainsi encore, la suspension ne suit pas obligatoirement les règles édictées par l’article 27 à l’égard des fonctionnaires proprement dits.
Les agents publics bénéficient même sans texte du principe du respect des droits de la défense. Dès lors que les agents contractuels ne peuvent invoquer les dispositions du statut des fonctionnaires relatives aux garanties disciplinaires et qu’il n’existe en droit monégasque aucune disposition générale sur la communication du dossier analogue à celle de l’article 65 de la loi française du 22 avril 1905, ce n’est que dans un principe général du droit que le Tribunal Suprême pouvait trouver le fondement d’une obligation pour l’Administration de faire connaître à ses agents, même contractuels, les griefs formulés à leur encontre et de les mettre à même de présenter leur défense. Si le texte de l’arrêt ne mentionne pas explicitement un tel principe, le fait même que le Tribunal ait examiné avec soin si les droits de la défense avaient en l’espèce été respectés montre que pour le Tribunal l’existence de ce principe va en quelque sorte de soi.
C’est la première fois, semble-t-il, que le Tribunal Suprême a eu l’occasion de consacrer avec autant de netteté l’existence en droit monégasque du principe général des droits de la défense.
Par la même occasion le Tribunal Suprême a pu apporter des précisions quant au contenu du principe général des droits de la défense en ce qui concerne les agents publics. Le requérant se plaignait de ce qu’il avait reçu notification de la décision de licenciement du 13 février 1974 sans avoir été averti au préalable qu’une sanction était envisagée à son encontre, tant et si bien qu’il n’aurait pas été mis en mesure de présenter sa défense. Le Tribunal Suprême n’a pas retenu cette argumentation : suspendu plusieurs semaines auparavant, le 3 décembre 1973, « à la suite de la citation à comparaître devant le tribunal correctionnel de Monaco pour répondre d’infraction aux articles 58, 164 et 165 du Code pénal », l’intéressé n’ignorait rien des fautes qui lui étaient reprochées, et il savait que la suspension, mesure essentiellement provisoire, pouvait être suivie d’une sanction définitive ; il en était d’autant plus ainsi que quelques jours après la suspension il avait été reçu, en compagnie de représentants syndicaux, par le Directeur de la fonction publique, lequel avait précisé à ses interlocuteurs que la suspension ne constituait qu’une mesure provisoire en attendant que le tribunal correctionnel se soit prononcé ; la condamnation pénale étant intervenue le 20 décembre 1973, le sieur B. avait donc disposé d’un laps de temps suffisant pour présenter ses explications, le licenciement du 13 février 1974 ne pouvait être critiqué pour violation des droits de la défense.
Le Tribunal a ainsi fait sienne la conception souple et pragmatique consacrée par la jurisprudence administrative française. Il n’est pas nécessaire que l’Administration ait avisé formellement l’intéressé de son intention de lui infliger une sanction disciplinaire et des griefs articulés à son encontre ; il suffit que l’intéressé ait été en fait suffisamment informé qu’une sanction était envisagée contre lui et qu’il ait disposé d’un délai suffisant – qui peut être bref – pour demander communication de son dossier et présenter sa défense ( Cons. d’Etat 3 déc. 1971 , B. : Rec. L. 737 ; Act. Jur. D.A. 1972, 1 14, note Maisl). Comme l’écrit le Président O., l’Administration « n’est pas tenue de donner aux intéressés des indications précises et détaillées sur les mesures qu’elle compte prendre, mais elle doit les informer suffisamment pour qu’ils ne puissent commettre d’erreur sur la nature de ces mesures » (Contentieux administratif, 1970-1971, p. 1494). Ainsi il a été jugé à plusieurs reprises que du fait même qu’il avait fait l’objet d’une mesure de suspension l’intéressé était à même de présenter sa défense et de demander la communication de son dossier ( Cons. d’Etat , 14 fév. 1951 , G., Rec. L. 91. – Cons. d’Etat , 17 janv. 1973 , C. : Rec. L. 43). Peu importe donc que l’intéressé n’ait pas demandé effectivement la communication de son dossier ; ce qui importe, c’est qu’il ait eu le temps de la réclamer, et s’il ne l’a pas réclamée alors qu’il était en mesure de le faire il n’est pas fondé à invoquer une méconnaissance par l’Administration des droits de la défense ( Cons. d’Etat 23 juin 1967 , M. : Rec. L. 272. – Cons. d’Etat , 17 janv. 1973 , C. : Rec. L. 43). On peut penser que l’ensemble de ces règles relatives au respect des droits de la défense des agents publics sont applicables en droit monégasque.
La suspension ne constitue pas une sanction disciplinaire et trouve son fondement « dans le pouvoir général appartenant à l’autorité hiérarchique, même en l’absence de texte, d’écarter provisoirement du service en attendant qu’il soit statué sur son cas, l’agent dont le comportement paraît de nature à entraîner une sanction disciplinaire ». Comme on l’a vu, le requérant soutenait qu’en prenant à son encontre la mesure de suspension prévue pour les fonctionnaires par l’ ordonnance n° 84 , l’Administration lui avait appliqué l’ensemble de ce texte ; le Tribunal Suprême rejette cet argument en précisant que la suspension était fondée en l’espèce non pas sur l’ ordonnance n° 84 , inapplicable aux agents contractuels, mais sur un pouvoir général appartenant à l’Administration et existant même sans texte.
Le Tribunal Suprême consacre ainsi le pouvoir que le Conseil d’Etat français a reconnu à tout chef de service – et non pas seulement à l’autorité investie du pouvoir de nomination – d’écarter provisoirement du service tout agent à l’égard duquel les circonstances exigent que cette mesure soit prononcée d’urgence et sans délai ( Cons. d’Etat , 23 janv. 1953 , C.-W. : Rec. L. 34. – Cons. d’Etat , 23 nov. 1938 , A. : Rec. L. 872. – Cons. d’Etat , 4 juin 1943 , P. : Rec. L. 142). La suspension a pour but, selon l’expression d’un commissaire du Gouvernement, « d’éviter le scandale ou la gêne que peut causer la présence effective dans un emploi public d’un agent soupçonné de faute grave… ; (elle) présente le caractère d’une mesure provisoire et conservatoire » (R., conclusion sur Cons. d’Etat 13 juill. 1966 , Fédération de l’Education nationale : Rev. déb. publ. 1966, p. 1156, et 1967, p. 152, note W.).
Si elle constitue « le préalable et le parallèle d’une procédure disciplinaire » (R., ibid.), la suspension ne présente donc par elle-même aucun caractère disciplinaire : c’est ce que décide, à l’instar du Conseil d’Etat français (Fédération de l’Education nationale, précité) le Tribunal Suprême dans la décision ci-dessus rapportée, De là découle une double conséquence : d’une part, en raison de sa nature non disciplinaire et provisoire la suspension ne met pas en cause le principe des droits de la défense (cf. à propos de la communication du dossier, Cons. d’Etat , 1er fév. 1952 , D. : Rec. L. 81. – Cons. d’Etat , 19 mai 1961 , Dame Veuve C. : Act. Jur. D.A. 1965, p. 623) ; d’autre part, comme le précise le Tribunal Suprême l’intervention d’une sanction définitive postérieurement à la suspension, loin de porter atteinte à la règle non bis in idem, selon laquelle un agent public ne peut être frappé de deux sanctions disciplinaires pour un même fait ( Cons. d’Etat 24 janv. 1936 , M. : Rec. L. 107), est au contraire conforme à la nature et à la finalité mêmes de la suspension (cf. W. : Rec. dr. publ. 1966, p. 155).
5) La décision rapportée consacre enfin le principe de l’indépendance de la répression disciplinaire et de la répression pénale : comme en droit français, l’agent public monégasque peut donc se voir infliger tout à la fois, et pour le même fait, une sanction pénale et une sanction disciplinaire.P. W., Professeur à l’Université de Droit, d’Economie et de Sciences sociales de Paris.
Décide :
Article 1er : La requête du sieur B. est rejetée ;
Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du sieur B. ;
Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d’Etat.